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中国经济的低碳转型之路

图片来源:Dean Moriarty, Pixabay
发布于 2019-03-27
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在索罗等人开创的传统经济增长理论框架中,并未纳入对气候变化、环境这样外部环境因素的考虑。然而,自上世纪七八十年代以来,关于全球气候变化的科学观测和理论发展取得了长足的进步。日益增多的证据表明,气候变化对社会经济增长潜力的影响是显著存在和巨大的。

在这样的背景下,将气候变化纳入经济增长理论的框架,研究保障全球经济的长期可持续发展的应对之策,其重要性显而易见。

2018年10月8日,瑞典皇家科学院宣布,威廉·诺德豪斯因其“将气候变化纳入长期宏观经济分析”的研究工作,与另一位美国经济学家保罗·罗默共同获得2018年诺贝尔经济学奖。

诺贝尔经济学奖所奖励的是诺德豪斯在几十年前所做的学术贡献。作为气候变化经济学最重要的开创者和奠基人,诺德豪斯出身“主流”经济学,但自上世纪70年代起,他敏锐地认识到,大气有限的温室气体容纳空间和具有全球外部性的温室效应,可以颠覆经济发展和人类赖以生存的基础。因此,诺德豪斯将个人的研究重心逐渐转向彼时尚十分冷门的气候变化经济学领域。

诺德豪斯此后的研究工作都指向同一个方向:将经济系统和环境生态系统整合到同一个综合框架中进行分析,即经济系统的运行产生二氧化碳排放,二氧化碳排放造成气候变化并带来经济损失,气候变化的经济损失又反过来对经济系统形成反馈。

诺德豪斯的工作,创造性地开发了针对气候变化问题的跨期费用效益分析框架,使得对气候变化及其应对措施的成本和效益的权衡分析成为可能。

事实上,在上世纪六七十年代,正因为西方开始进入后工业化后环境问题日益突出,大量气候变化经济学分支在内的资源与环境经济学经典著作应运而生,气候经济学在中国参加巴黎协定谈判的准备和制定应对气候变化国家战略和政策方面也得到了大量应用。

以环境经济学的角度审视,中国作为最大的、正在经历快速工业化和城镇化,并向更高发展阶段迈进的发展中国家,也正面临转型压力。种种发展的新瓶颈和新变动与趋势表明:以往依靠要素投入支撑经济高速增长的道路已经走到尽头。中国应有条件和动力转换到依靠知识、技术、治理而提高效率支撑增长的发展阶段,从而缓解透支自然资本带来的社会代价。

1 从三个维度实现低碳发展,促进经济转型升级

从增长经济学的角度看,中国过去高速发展主要依靠劳动力、资本及相应的能源、土地、水、矿产品和环境容量资源(或者对环境质量的损失)等要素投入的支撑。

然而,能源消费总量的持续上升,环境污染压力、能源与水资源安全等问题已逐渐成为约束国民经济发展的主要瓶颈之一。此外,投资收益率持续下降,廉价劳动力供给趋近刘易斯拐点;自然资源、环境容量、劳动力等要素供给的稀缺程度不断上升,经济社会发展的结构性矛盾日益突出;大量过剩产能和沉淀投资使经济系统承担了沉重的经济和社会成本;严重的环境污染和日益扩大的中等收入人群对优良环境质量及健康、舒适生活质量的需求之间的差距形成反差;宏观经济的债务、金融、环境等系统性风险有所增加。

在近期,中国还因国际贸易条件变化而面临着净出口不确定、国内有效需求不足等下行压力。在过去作为支柱产业的房地产业和重化工业发展受限或乏力之时,新的增长点依然在酝酿之中,能否最终形成有效需求、提供足够的就业机会还有待观察。

中国发展还越来越面临着日益严格的全球温室气体排放的约束。这一约束既是挑战,但其中也蕴含着机会。它和中国经济发展步入转方式、调结构、升级换代阶段的要求存在着某种吻合,都要求通过技术进步和结构调整而提高要素效率,要求能源结构、产业结构、交通模式和土地利用结构的转换,要求增长的动力结构发生效率取向型的变迁,以适应要素结构和稀缺程度的变化,摆脱现有的要素比较劣势,形成新的要素比较优势。由于碳排放与其他局地污染物排放是同根同源,比如都是大量使用化石能源所致,因此恰当应对碳排放约束,会成为中国经济升级换代的助推器或催化剂。

因此,在全面深化改革和推进生态文明建设的背景下,中国需要制定低碳发展整体战略,并提升其战略定位,与全面深化改革部署和社会经济发展战略之间建立紧密联系,将低碳发展作为提高要素生产率和驱动经济增长与转型的重要推动力,实现能源效率提高、能源结构转变、产业结构升级、收入结构优化、人力资本提升,从而全面实现发展路径的创新。

在笔者看来,实现低碳发展转型,需要从时间、空间和结构三个维度优化转型路径。

时间维度是指随着中国承诺2030年达到碳排放峰值目标,尽快启动碳排放峰值管理进程,从排放量增速、峰值幅度和达到峰值后减排路径等方面,形成峰值管理框架,形成倒逼机制,以争取通过能动的努力使碳排放峰值比自然峰值来得更早、更低,从而实现发展路径的创新。因此,需要在短、中、长期不同的时间尺度内建立发展进程与节能减碳目标之间的密切关联,分阶段设定社会经济发展和节能减碳目标。

近期的战略重点是提高制造业能源效率、随着收入水平的提高而动态优化产业结构;依序削减或去除散煤、工业过程用煤、低效机组发电用煤,迅速推进交通工具电气化以降低油耗,以此提升能源结构低碳化程度,有前瞻性地完善城镇化、基础设施、交通、建筑等领域的低碳规划目标,避免锁定效应。中期是逐步实现交通和建筑部门的低碳化转型,构建低碳产业占据突出地位的产业体系,提升低碳技术领域创新能力,建设低碳城市、低碳城镇、低碳园区与社区。长期则是追求实现经济发展与碳排放完全脱钩,摆脱对化石能源的依赖,实现基于可再生能源的能源安全布局,全面提升国民经济低碳竞争力并普及低碳生活方式与消费方式,建设低碳社会。

空间维度是指结合全国主体功能区区划、全国土地利用规划、新型城镇化规划等战略布局,在城市群、城市、城区与小城镇、社区尺度优化空间布局,塑造低碳城市形态,推动区域和城市空间结构向多中心、多层次、组团式结构转变,降低因为城市职能设定失当、城市布局和基础设施设计不合理所导致的碳排放。在城市群层面,优化城市群布局,发展多层次有序聚集的城市群体系;协调区域发展,优化区域要素、资源配置与产业;构建城市群内低碳交通网络。

在城市层面,构建紧凑型城市空间结构,防止城市蔓延;加强土地混合利用和多样化开发,促进职住平衡;实现城市基础设施体系布局低碳化。在城区与小城镇层面,则倡导“公共交通导向”的开发模式,促进职住平衡;提高连通性,优化城市机理;完善自行车与步行基础设施,构建慢行交通体系。在社区层面,则是推广低碳高效的社区空间开发模式与基础设施;培育低碳文化和低碳生活方式;探索推行低碳化运营管理模式。

结构维度是以提升碳生产率为低碳发展的核心目标,以转变经济发展方式和调整经济结构为主线,随收入水平的提高动态优化国民经济产业、行业和产品结构,实现碳排放控制与提升经济和技术竞争力的双赢。

产业方面,要通过体制改革和政策引导,大力促进第一、二、三产业之间的结构优化,提高现代服务业和生产型服务业比重;行业方面,通过产业组织的整合,促进工业内部的行业结构和产品结构调整,增大高端制造业、高新技术产业、战略性新兴产业等高附加值工业比重。产品方面,在产业组织整合、企业产权制度和投融资体制与知识产权制度改革的基础上,构建完整的产业链,将品牌、研发创新、核心技术、高端制造能力、生产性服务能力等要素进行有机整合,增大高附加值产品的比重。

2 把握低碳技术创新的市场规律

基于国家推进“能源革命”的路线图和工作部署,借助国家加快实施创新发展战略的东风,把握以低碳技术发展为基础的低碳产业变革的重大机遇,从中国发展阶段和能源资源禀赋等基本国情出发,着眼于形成、保持和提高整体技术体系的竞争比较优势并将之转化为产业竞争优势。同时,明确低碳技术创新的主攻方向和突破口,超前规划布局,把握低碳技术创新的市场规律,通过在技术发展周期的不同阶段分别使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,促进低碳技术的研发、示范、推广,构建完整的低碳技术体系,提升中国未来低碳发展的技术和产业竞争力。

因此,在近期(2020年前),工业、建筑、交通和火电部门的能效技术将对碳排放控制发挥重要作用,低碳技术推广应用重点包括超临界发电、第三代大型先进压水堆、陆上风力发电、高压干熄焦、余热余压回收、大型新型干法水泥窑、大型合成氨、绿色照明等技术。同时加大电力和工业碳捕集利用与封存、第四代核电、大规模储能技术、海洋地热能发电等关键低碳技术的研发力度,并加快整体煤气化联合循环发电(IGCC)、海上风电、第二代太阳能光伏薄膜电池、先进电炉炼钢、高效集成热泵系统、低成本高效太阳能建筑、纯电动汽车等技术的商业示范。

尤其是考虑到治理雾霾及其他局地大气污染物的紧迫性和中国煤炭资源禀赋的国情,可通过推广高参数超超临界技术,加快火电行业装机增量调整,加速提高高参数超超临界机组装机占比(从目前的约30%提高到2020年的约40%)。与此同时,加速煤炭利用方式的高效转变,在控制煤炭消费总量的前提下,通过非电煤炭使用部门的电气化和燃料替代,提高煤炭消费中电煤比重,减少非电煤比重,最后达到煤炭总量逐步减少、煤炭使用结构发生电煤比例上升和非电煤比例下降的结果。通过提高电煤应用的效率和增加煤炭消费中的电煤比重,同时实现控制局地大气污染物和碳排放的目标。

到中期(2030年),整体煤气化联合循环发电(IGCC)、天然气联合循环发电(NGCC)、大规模海上风力发电、第二代生物质能、智能交通系统、智能电网、高效太阳能建筑等技术,经过十多年的示范,已经达到或接近商业化水平,将成为支撑中国低碳创新发展的重要技术。

而2030年至远期(2050年)这一阶段,在能效技术依然具有显著效应的前提条件下,低成本碳捕集利用与封存技术,大规模陆地和海上风力发电技术,低成本的太阳能光伏发电和集中热发电技术,第四代核能技术,第二代生物质能技术,智能电网,电动汽车,高效蓄能技术,零能耗建筑等一系列先进低碳技术都将得到大规模应用,成为中国低碳技术和产业体系的重要支撑。

这些技术本身不会采纳技术,而是要通过财税政策和排放交易政策手段,为技术的研发者和使用者创造适宜的费用效益激励条件,使排放的经济代价高于采用减排技术的成本,从而依靠市场机制将资源配置到相关技术研发与扩散领域。

3 以恰当的制度和政策保障推进低碳发展

低碳并不是一个抽象的概念,而是在一个具体的社会经济背景下,基于特定的社会经济发展阶段、特定的能源资源禀赋、特定的科技发展水平和创新能力,以及特定的社会意识基础与价值判断和体制能力等因素,而最大限度提高碳生产率的一种发展模式。其中,恰当的体制安排,对于实现低碳发展转型目标具有突出作用。

十八届三中全会提出,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。中共中央和国务院“关于加快推进生态文明建设的意见”进一步提出形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系,自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。只有落实这些关键的制度建设,才能为低碳发展提供重要的制度保障。

在此基础上,还需要结合将应对气候变化政府管理职能从国家发改委转移到生态环境部的政府机构改革背景,完善相关法规和标准,开始探索将应对气候变化纳入现有环境法律法规和管理体系,建立恰当的温室气体减控排目标分配与责任体系。

一方面,针对高集中度的行业,如电力、钢铁、水泥、石油化工等,建设国家统一的碳排放交易市场,将目标(配额)主要以拍卖的方式分配给企业,并开展碳排放配额交易,同时探索在环境税法基础上对相对分散的碳排放源征收碳税的可能性,以发挥市场在资源配置中的决定性作用。另一方面,充分吸取欧盟在碳排放交易市场运行过程中的经验与教训,重视碳排放交易市场与碳市场覆盖范围外的部门减排目标设定、减排目标责任制、能源效率政策、可再生能源发展政策等的协调,统筹国家、省市和行业部门的低碳发展政策与行动,譬如将城市交通、建筑等部门相关的节能减排目标分解到城市中去,由城市政府通过城市规划、市政基础设施的建设与运营和相关地方政策促进这类减排目标的实现。

为此,需要对现行的将国家控排目标直接分解为各省目标的做法进行改革。现行做法存在的一个较大问题是控排责任主体的错位。控排的责任归根结底主要应当落实到那些作为排放大户的企业中去,特别是电力、石油化工、黑色冶金等具有较高集中度行业的企业中去。

目前国家直接控制的“万家企业节能低碳行动”,涵盖了大约两三万家大型企业,它们的排放量应当占到总排放量一个相当可观的比例。将国家控排目标分解为行业目标并通过排放许可证等方式直接分解到这些行业的大型企业中去,明确企业的控排责任和排放份额并借此通过财税手段或排放贸易等经济手段予以刺激和管理、考核。而地方政府的主要责任则是对这些承担控排责任的企业进行监管,当好裁判员。但现行制度下,使得地方政府又当裁判员又当运动员,主体责任错位。地方政府要么为了完成考核指标而运用行政手段压辖区内的企业不计工本地控排,要么和企业一道“调整排放数据”,通过数据运作而达标。

国家对地方政府的考核应当是看其是“金哨”还是“黑哨”,看其是否承担起了监管的职能,而不应当主要考核其是否尽到了控排责任。如果一定要考核地方政府的控排责任,也只能对地方政府因规划与运营城市公共设施而影响较大的建筑和交通等部门的控排绩效进行考核。

在低碳发展制度体系中,温室气体统计、监测与核查以及温室气体目标责任评价考核是两项基础性制度。温室气体排放统计与核算体系,需要在现有统计制度基础上,将温室气体排放基础统计指标纳入政府统计指标体系,编制温室气体排放清单,并逐步建立和完善与温室气体清单编制相匹配的基础统计体系。此外,还需要建立和完善各级地方政府及重点企业的温室气体排放基础统计报表制度,并逐步完善温室气体排放基础统计,细化和增加能源统计品种指标,修改完善能源平衡表,完善工业企业、建筑业、交通运输业、服务业及公共机构的能源统计。对于温室气体排放目标责任评价考核制度,则可以根据中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求,逐步将考核对象的低碳指标完成情况纳入各部门社会经济发展的综合评价体系以及干部考核体系,作为各部门达标评价、业绩考核以及各级领导干部政绩考核的重要内容。当前,最为直接的做法是将地方政府完成碳强度约束性指标的考核统一纳入环境保护督查的范畴。

4 三步走的低碳路线图

在环境经济学界,同样是采用全社会费用有效控排的、基于市场的政策手段,却存在着一个由来已久的争论,即“科斯解决方案”(排放贸易)与“庇古解决方案”(环境税)之争。中国目前政策界的主流选择是推进排放贸易制度。笔者认为,为了实现前述技术路线图,在一个近、中、长期的时间尺度内,低碳的政策路线图应当是一个“三步走”的战略部署。

第一步是能力建设,准备好无论选择什么政策手段都需要具备的条件,如法律条件、统计核算条件、诚信制度条件等。这个能力建设的过程可能要经历5年-10年甚至更长的时间。与此同时,从迅速推动中国经济低碳转型的角度看,第二步可以财税政策为主,同时通过试点等方式开始为第三步(明晰排放产权并对排放权进行交易的政策手段)做准备。之所以将财税政策作为近中期的重点,不仅是因为碳市场要在中国发挥作用还需要一个很长的发育过程,而且还是因为在中国背景下现阶段财税手段会具有更加显著和实质的作用,实施条件也更加成熟。但运用财税手段,绝不是简单的“补贴”和征税,更重要的是从调整要素比价出发,在总体不增加企业税负水平的前提下,对要素使用的征税进行结构性的调整。一个基本的示范性概念考虑是:对日益稀缺的环境质量破坏和能源资源使用增加税收,而对于尚且充裕的劳动力要素就业的强制性“就业税”(如强制性社保征收)要予以控制甚至减少;然后通过财政转移支付将征收的环境税(含碳税)支付给社保基金去补足减少对企业强制征收的“就业税”所造成的社保基金缺口。

此外,除了考虑控制甚至减少企业“就业税”的选择,还可以考虑选择通过增值税的改革在总体上调整税收结构并平衡企业的税负水平。这就需要在加快全国碳排放交易市场建设的同时,在国家开展综合税制改革的背景下,开始探索逐步引入针对二氧化碳和局地污染在内的综合环境税收体系,即在那些市场集中度不高,交易成本较高,不适于纳入碳排放交易市场的部门引入小额度渐进式的碳税税目,并将所征税收用于支持低碳发展,譬如低碳技术的研发与示范。

另外,在低碳领域提升政府、企业、非政府组织与社会公众的能力和意识。强化低碳领域的人才培养和机构建设,增强低碳技术创新能力,加强政府监管能力,建立协调部门和地方利益的机制,加大信息公开,建立与完善公众参与和监督机制等。当下最为紧迫的是结合政府机构改革,迅速展开地方环境管理部门管理气候变化的能力建设。

总之,需要建立与低碳发展进程相匹配的包括规制、标准、财政政策、税收政策、信贷政策、资本市场政策、价格政策以及碳排放交易市场在内的综合性政策体系,并加强政策实现前的影响评价以及政策实施后的效果评估。

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