实现中国电力行业低碳转型的政策支持

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已发布 2011-02-01 00:00, 上次修改时间: 2016-04-11 22:25

中国经济的快速增长导致了能源需求的快速增长, 引致出如何有效地利用稀缺的不可再生能源这个复杂的问题。吴利学 (2009) 指出能源价格的提高能大幅提高能源效率。因此,能源价格机制是能源改革的核心, 而在能源价格的 改革中, 能源补贴又是能源价格一个很重要的决定要素。对于能源补贴没有一个统一的概念, 狭义的能源补贴就是指由政府直接对能源生产者或消费者进行现金的支付。广义的能源补贴是指任何使消费者接受的价格低于市场价格, 或者生产者接受的价格高于市场价格, 或者采取降低消费者和生产者成本的措施。 (OECD,1998; IEA,1999)。在中国, 能源补贴主要是由于政府人为地将价格控制在生产经济成本以下。

通常认为能源补贴合理性包括如下几方面: 弥补由于能源外部性导致的市场失灵; 在国际竞争中保护国内特定行业; 避免潜在的失业; 更多地为特定的社会群体提供现代能源服务(UNEP/IEA,2002)。因此, 能源补贴是政府、尤其是发 展中国家政府宏观经济发展政策的一方面, 如社会和环境目标以及内生化由外部 性引起的福利损失。例如, 在1994-1998年间,捷克的能源补贴达到70亿美元, 其中80.3%用于化石燃料补贴; 在印尼, 2002年对煤油、柴油、汽油和重燃料油的净补贴达到40亿美元; 在伊朗,2000年对能源的补贴高达156亿美元。油气和电力是主要补贴的能源, 每种补贴超过了总补贴的1/4 (UNEP, 2003)。

考虑到经济转型导致的不可避免的社会不平等 (从发展中国家向发达国家的转型, 对于中国, 从计划机制向市场机制的转型), 转型阶段中补贴的理由更充分, 有时候是必须的 (考虑到能源在生产和消费中的重要作用)。然而, 由于实际中许多能源补贴的僵硬, 以及制度和政策障碍, 能源补贴通常都是不成功的。 事实上, 从全局来看能源补贴已经阻碍了中国能源价格改革的进程。1为了设计更合理的补贴机制,有必要更深入地理解中国能源补贴结构和角色。

能源补贴的形式多样, 具体形式的选择取决于如补贴成本,交易和管理费用, 以及补贴对不同社会群体的影响等众多因素。不同形式的能源补贴的影响也不同。一些补贴直接影响成本或价格,如拨款或税收抵免; 另一些影响则较为间接, 如政府资助技术研发或对能源基础设施进行直接投资。政府在作出补贴决策时, 通常会将多种权衡要素考虑进去, 包括制定项目的成本, 交易以及 管理成本, 以及补贴措施给不同群体带来的各种财务和社会成本。出于政策和其它原因, 政府常常偏好非财政补贴(UNEP/IEA, 2002)。事实上, 由于财政补贴常常出于特定利益团体的目的, 利益问题使得财政补贴复杂化。

中国的能源补贴扭曲了市场价格信号, 导致了更多的能源消费和生产, 并阻 碍了清洁能源的发展。中国大部分能源补贴是通过降低终端能源价格实现, 这将导致更多的能源消费以及减少对节能的激励。例如, 中国居民电费远低于实际供应成本, 导致了较低的能源使用效率。同样的,对国有石油企业的生产补贴也促 进了石油消费。政府对电煤价格的控制导致了煤电装机容量的快速扩张。中国以前的能源补贴导致了无效的能源生产和消费路径, 高耗能行业扩张和这些行业的低效已经证实了这点, 这将引起排放锁定效应。

由于目前中国面临着能源稀缺和二氧化碳排放的挑战, 能源补贴作为一个较为严峻的问题, 应该引起政府的重视。政府对能源价格的控制就意味着能源补贴。而能源补贴改革必将有其经济、社会和环境意义。不同的补贴类型将产 生不同的改革效果, 而且对不同的群体(包括生产者与消费者)的影响也不同。 中国的能源结构以煤为主, 其能源补贴主要用于化石燃料补贴, 这些补贴增加了能源消费, 同时降低了能源效率, 加剧了环境污染, 从而导致社会福利的损失。即使有的补贴是合理的, 不合理的补贴机制也导致了结果与最初的目标相 悖, 即不能增加甚至不能维持社会福利水平。而且, 在中国市场化改革中, 能源补贴改革是势在必行的。

显然, 中国政府已经意识到能源补贴的负面影响, 并有意愿将能源补贴改革作为能源价格改革的一部分来推行。例如, 政府在 2009 年初已经对石油定价机制进行了改革; 最近, 政府又开始考虑对天然气价格、居民电价进行改革, 实行阶梯定价策略。本文将对中国能源补贴的规模及效果进行初步的研究。

正如所有发展中国家, 中国政府面临着能源效率和能源价格间的艰难选择。 为了维持低能源价格, 从而支持经济增长和社会稳定, 政府通常通过各种行政管理手段干预能源市场, 如控制能源价格, 尤其是电价, 而这些都导致了巨额的能源补贴。

能源补贴在中国主要通过提高现代能源服务的可及性, 来减少能源贫困并支撑经济发展。因此,应该在一定的背景下分析能源补贴改革, 包括能源补贴与中国可持续发展、经济增长、减贫和环境保护的关系。中国目前的能源补贴是和中国的资源禀赋、经济发展阶段和发展目标相关的。特别地和能源价格、 能源结构和能源行业改革等挑战紧密相关。所以, 中国的能源补贴分析应该基于本国的实际情况。量化中国的能源补贴规模, 分析补贴改革的短期和长期影响是解决这些问题的一个开始, 也是本文主要的研究目的。 

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