新形势下可再生能源补贴政策研究

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已发布 2012-07-07 00:00, 上次修改时间: 2016-04-12 09:53

中国《可再生能源法》自2006年正式生效以来,政府相关部门颁布了一系列有关可再生能源的经济激励政策。本研究表明,中国可再生能源补贴机制已经基本形成,各类补贴政策框架日趋合理,补贴政策的针对性、可操作性不断完善,实施效果十分明显,补贴政策已成为中国可再生能源产业发展最重要的推动力。本报告从理论上梳理了补贴政策的依据和分类,综述国外主要国家补贴政策的实施情况,总结和评述了我国可再生能源补贴政策体系,定量测算了“十二五”期间补贴资金需求和电价附加征收额,在探讨补贴政策新机制的基础上,提出我国近中远期可再生能源补贴政策改革建议,以期使补贴政策对可再生能源产业起到更好的促进作用。

通过对补贴政策理论和国际经验的梳理,报告将补贴政策归类为:产品补贴、投资补贴、税收优惠、公益事业投资等几个方面。目前,发电是可再生能源最主要的利用形式,因此固定电价政策是可再生能源产品补贴的代表,国内外经验表明固定电价对近年来全球各类可再生能源发电技术规模化发展起到关键促进作用。投资补贴可以有针对性的对可再生能源产业发展所必需的关键技术和薄弱环节进行重点支持,但并不能有效的激励企业在生产过程中自主降低成本,因此,针对成熟的技术和进入商业化竞争的市场,则应慎重应用投资补贴,从直接投资补贴向基于市场激励的产品补贴方向的过度应该是可再生能源补贴政策体系不断完善的趋势。所得税和增值税减免等税收优惠政策相当程度地减轻了可再生能源发电项目的经营成本,改善了项目的经济性。公益事业投资是解决贫困地区能源服务问题的重要手段,主要做法是由政府财政资金的持续投入,解决无电地区人口用电。

在我国现行可再生能源补贴政策框架下,以风电、太阳能发电、生物质能发电固定电价为主线,以设备补贴、金太阳工程、非粮能源作物补贴等投资补贴形式对产业发展之初给予支持,财税优惠辅助企业经营,及农村公用事业财政补贴的补贴政策体系已经基本形成。

可再生能源固定电价已成为我国可再生能源产业发展最重要的推动力。风力发电上网电价政策的出台,消除了风力发电项目因政策不确定性造成的投资潜在风险,使风力发电投资商可以较为准确地预期项目的收益,极大地调动了投资热情。政策出台后,风力发电产业发展增速明显加快,到2011年,风力发电总装机容量已经突破6000万千瓦,居世界第一。2010年我国光伏发电装机90万千瓦,2011年固定电价推出后,当年达到300万千瓦,超过“十一五”建设规模总和。生物质直燃发电也从无到有,得到迅速发展。

从直接投资补贴向基于市场激励的产品补贴方向的过度应是可再生能源补贴政策体系不断完善的趋势。投资补贴虽然减少了企业融资负担,但对企业有效生产缺乏约束力,也无法激励企业技术和生产创新,进一步降低成本。针对成熟的技术和进入商业化竞争的市场,则应慎重应用投资补贴。例如2009年推出的金太阳工程,开启了国内太阳能应用市场,但在执行过程中已经出现一些具有代表性的问题,一是补贴对象不公平,补贴项目重建轻管、投资不投产,以及不断爆出的虚报投资;二是执行中容易产生本土化倾向,不利于公开市场竞争。2012年,我国着力开启国内光伏发电市场,一系列支持分布式光伏系统发展政策出台,也正在制定替代金太阳工程以直接投资补贴的机制措施。

税收优惠政策是具有潜力的可再生能源补贴政策改革方向。目前,我国实施的所得税和增值税减免相当程度地减轻了发电项目经营成本,改善了可再生能源发电项目经济性。与通过电价附加征收或财政税收转移支付补贴电价方式相比,税收优惠政策集中于可再生能源行业内部,政策影响面小,可再生能源发电产业与全社会用电量之间的关联度降低有利于解决因电价附加征收标准对可再生能源发展规模的限制。美国等国家采用联邦税收抵免政策支持可再生能源发电,也取得了较好效果。针对具体发展阶段设计固定电价与税收优惠的政治组合有待进一步研究。

公益事业财政支出有效的缓解了偏远地区用电等能源普遍服务问题。针对西部农村和中部偏远山区远离电网、电力负荷小的突出特点,大力改造和加强农村电网,发展小水电、风力发电、太阳能光伏发电等离网型可再生能源,增强和改善农村地区电力情况。进入新时期,我国农村能源建设的思路发生战略转变,以绿色能源县建设为标志,通过对传统的农村能源发展模式做出革新,逐步呈现出新时期农村能源规模化、专业化、市场化发展的新特点,为农村能源最终融入国家能源体系做出历史性贡献。

研究对“十二五”期间我国可再生能源发展补贴需求和资金来源进行了全面测算,预计补贴总额约需3000亿元,其中可再生能源电价补贴是最主要的资金需求,约为2300多亿元,风电补贴1339亿元,太阳能发电补贴397亿元,生物质能发电补贴502亿元,接网和独立系统补偿费140亿元。在考虑按照现行电价附加8厘/千瓦时水平,并在应收尽收的情况下,“十二五”期间可再生能源电价附加可征收总额1505亿元,补贴资金缺口达到800亿元。因此,若保持现有政策体系和力度不变,“入不敷出”的局面将日益突出。如果提高电价附加征收水平,到2015年,满足需求的可再生能源电价附加需提高到1.48分/千瓦时。

通过对可再生能源补贴新机制的探讨,研究提出进一步完善我国可再生能源补贴政策体系的四方面建议:

第一,强化可再生能源补贴政策的针对性。对产业发展不同阶段、不同补贴对象、不同利益相关方,政策设计应有所侧重,补贴方式区别对待。目前我国仅对少数已经进入推广阶段的技术仍采用投资补贴政策,事实证明,补贴效果并不理想。由于投资补贴仅对项目建设时进行补贴,无法激发开发商降低运行成本,增加产量;降低了项目建设的投资,客观上降低了开发商对项目投资决策的谨慎度,在产业进入推广应用阶段采用投资补贴政策的项目,存在一系列问题,如项目一哄而上、重建轻管等,需要在未来补贴政策设计时注意。

第二,增强现行补贴政策可操作性。进一步明确补贴额度和持续时间、具体操作程序,加强可再生能源补贴政策与其他政策的协调,并加强计量监督体系建设。

第三,建立补贴资金来源新机制。短期内,应尽快实施以下措施,一是对可再生能源电价附加应收尽收,对自备电厂电量和直供电量也严格执行电价附加的征收,保障总额;二是在保障不对经济产生大的影响的前提下,适时适度提高可再生能源电价附加征收标准;第三,应扩大财政资金支持额度,将财政支持资金和可再生能源电价附加资金纳入可再生能源发展基金,统筹管理,在出台分布式光伏补贴或电价政策后,减少原先用于光伏系统投资补贴的财政资金支出,转移到电价补贴支出范围,对电价附加资金不足以支持电价补贴的部分,每年安排足额的财政资金,保障可再生能源“十二五”规划目标的实现。

从长远发展看,解决支持可再生能源发展的补贴资金来源应建立多元化的长效机制。建议结合税收抵免政策,形成电价直补和税收优惠等多元化支持体系。可借鉴国际经验,尽早研究相关措施在我国的可行性和实施机制。另外,通过税收转移支付方式支持可再生能源发展应是市场机制政策改革方向,应进一步利用化石能源税、碳税、环境税等税收体制,建立支持可再生能源发展的财税政策体系。

第四,认真研究和充分尊重国际贸易规则,特别是在制定可再生能源相关设备制造产业政策时,有效避免贸易摩擦。未来可再生能源补贴政策仍将成为促进可再生能源产业发展的重要手段,鉴于我国可再生能源产业发展迅速,产品在国际市场的占有率越来越高的现实,必将引起其他国家对我国更为严格关注,贸易摩擦的风险越来越大,所以在补贴政策的制定过程中需要更加谨慎,充分了解、认真解读国际贸易相关规定,避免贸易摩擦。
 

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